(原标题:《地下水管理条例》施行在即,多管齐下治理地下水超采难题)

12月1日起正式施行。

水是生命之源,地下水具有重要的资源属性和生态功能,是重要的水资源战略储备。

11月22日,水利部副部长魏山忠在国新办举行的《地下水管理条例》(后简称《条例》)国务院政策例行吹风会上介绍,2020年全国地下水资源量8553.5亿立方米,其中,与地表水不重复的地下水资源量为1198.2亿立方米。据《2020年中国水资源公报》,2020年全国地下水资源量约占全国水资源总量的27%。

魏山忠介绍,目前我国地下水保护利用存在局部超采严重和污染问题突出的问题。《条例》聚焦这两大问题,强化地下水节约保护、超采治理和污染防治,主要从六个方面对地下水管理作出重要制度安排,包括规定地下水管理三项基础性制度,具体节水措施,划定超采区、禁采区和限采区范畴等。

《条例》于9月15日审议通过,12月1日起正式施行。为加强地下水管理,《条例》规定了严格的制度措施,并设定严格的法律责任,包括加大对违法当事人的处罚力度、加大对监管主体的问责力度和多措并举强化责任追究。

《条例》规定,利用贮存城镇污水处理设施产生的污泥和处理后的污泥的,由有关部门责令限期改正,处20万元以上200万元以下罚款;造成严重后果的,处200万元以上500万元以下罚款。构成违反治安管理行为的,由公安机关给予治安管理处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

建立 “双控”指标体系

我国地下水局部超采严重。魏山忠表示,目前全国21个省区市存在不同程度的超采问题,个别地区甚至存在开采深层地下水问题。地下水超采区总面积达28.7万平方公里,年均超采量158亿立方米。

超采导致地下水水位下降、含水层疏干、水源枯竭,引发地面沉降、河湖萎缩、海水入侵、生态退化等问题。地下水更新慢,超采问题治理修复难度大。

2012年,国务院印发《关于实行最严格水资源管理制度的意见》,提出了实行地下水“双控”要求。即地下水取水总量控制和水位控制。全国地下水年开采量,从2012年达到最高1134亿立方米后,回落至2020年892亿立方米。魏山忠指出,在控制地下水超采方面,“双控”发挥了非常重要的作用。

魏山忠介绍,《条例》制定过程中将“双控”上升为地下水管理的基本制度,体现了地下水管理更“严”的要求。在具体实施中,制定各行政区地下水取水总量控制指标和地下水水位控制指标,据此来合理确定地下水取水工程的布局,制定年度取水计划,严格控制取用地下水,防止地下水过度开发。

“地下水在地下,不像地表水看得很清楚,光实施总量控制,可能不准确,通过水量水位的‘双控’,体现‘严’的要求。”魏山忠谈到。

2017年,《全国地下水利用与保护规划》印发,明确各省级行政区地下水取用水总量控制指标。部分省区按照规划确定的地下水取用水总量控制指标,在地下超采区探索开展了地下水水位管控工作。2020年,水利部组织开展了全国地下水管控指标确定工作,以县级行政区为单元确定地下水取用水总量和水位。水利部水资源司负责人杜丙照介绍,2023年前,可以建立覆盖全国平原区和重点山丘区的地下水“双控”指标体系。

杜丙照表示,为抓好“双控”贯彻落实,要做好严格取水监管、强化取水计量、提升监测水平和加强监督执法四方面工作,通过各种有效方式来促使“双控”要求落地见效。

多举措治理超采难题

除了控制超采,《条例》对地下水超采治理作出诸多规定,其中划定地下水超采区、禁止开采区、限制开采区,是实施地下水超采治理的基础性工作,也是地下水进一步分区管理的重要抓手。

杜丙照介绍,《条例》对划定程序和条件作出了明确的规定,总结有以下两个方面。

第一,关于超采区划定。根据国家相关技术标准,年均地下水开采系数大于1的区域,或者因为地下水开采造成地下水水位持续下降、或引发生态环境地质问题的区域,应划为超采区。

2012-2014年,水利部组织完成了第一次全国地下水超采区的评价工作。2020年,水利部完成了京津冀新一轮地下水超采区的评价工作。今年7月,水利部启动了京津冀以外的其他地区新一轮超采区评价工作,计划用一年半的时间来完成。

第二,关于禁止开采区、限制开采区划定。禁止开采区,是指禁止地下水开采的区域,限制开采区,是指限制地下水开采的区域。“两区”均应根据地下水管理保护的需要进行划定。《条例》中第33条、第34条明确了划定禁、限采区的六种情形。

对于已经发生严重地面沉降、地裂缝、海水咸水入侵、植被退化等地质灾害或者生态退化的区域,划定为禁止开采区。禁止开采区内不允许取用地下水。《条例》还规定,地下水超采区内,已经有公共供水管网覆盖,或者通过替代水源已经解决供水问题的区域,都要划定为禁止开采区,不允许再开采地下水。

对于地下水开采量接近可开采量,开采地下水可能引发地质灾害或者生态退化的区域,划定为限制开采区。在限制开采区内,不允许新增取用地下水,并且要逐步削减地下水取用量。

初步遏制华北地下水下降态势

华北地区是我国地下水超采问题最严重的区域。据澎湃新闻,20世纪70年代开始,华北地区大规模开发利用地下水,年开采量由200亿立方米增加至2017年的363亿立方米,最高年份(2001年)达到511亿立方米,是世界上地下水开发范围最广、规模最大、强度最高的地区。因地下水开采量远大于补给,入不敷出,造成严重超采。

为治理华北地区地下水超采问题, 2019年以来,水利部会同有关部门和地方,以京津冀为重点,实施了华北地区地下水超采综合治理工作,治理区涉及11个地级市,149个县级行政区,治理面积8.7万平方公里。

水利部政法司司长张祥伟介绍,主要治理措施包括“减”和“增”两方面。

“减”主要是限制地下水开采。尽管华北地区的水资源利用效率、节水水平在我国相对较高,但是还有潜力要挖潜;再就是要调整产业结构,限制高耗水产业,包括农业种植结构调整,实行禁采限采,减少地下水开采量。

“增”主要是开源。包括南水北调,当地非常规水利用,对河湖生态进行补水,再回补地下水。

通过综合治理,华北地区地下水超采问题得到一定程度改善。

张祥伟指出,华北地区近几年来地下水水位总体回升。从去年年底来看,浅层地下水的水位平均上升了0.23米,河北上升了0.24米,北京上升了0.23米,天津上升了0.18米。

从浅层来看,回升的面积大概占了24.3%,“地下水水位稳住了,没有再下降的面积大概占了58.2%”。从深层来看,平均回升了1.34米,水位回升的面积大概占了59.5%,水位稳定的面积占了26.3%。地下水持续下降的态势得到了初步的遏制。

张祥伟指出,华北地区河湖有水河段增加,地下水回补效果明显。2019年-2020年,累计生态补水79.1亿立方米,入渗率大概是38.8%。从2020年的情况看,治理区补水的河湖,有水河长达到1873公里,为补水前的2.06倍,水面达到了700多平方公里。其中滹沱河、七里河等5条河流全线贯通,干涸断流40年的滹沱河重现生机。

通过生态补水,这些补水河段周边10公里范围的浅层地下水,平均回升0.42米,河湖补水会影响15公里左右的范围。“这是治理的初步效果,但是地下水超采治理是个长期过程。”张祥伟说。

魏山忠指出,接下来要继续深入实施华北地区地下水超采综合治理,以及南水北调受水区地下水的压采。还要稳步推动我国超采比较严重的其他重点地区的地下水超采治理,如三江平原、松嫩平原、黄淮地区、河西走廊等。要落实好区域节水、水源置换、种植结构调整等各种措施,督促各省份按期实现地下水超采治理目标。

(作者:李莎 编辑:钟映佳)

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